完善人防法制体系 加强人防依法行政之我见

营口市人民防空办公室 任成、房虹

　　人防行政执法工作，是保证人防建设正常运转和战备、社会、经济三大效益稳定提高的依法行政行为。就实际的人防行政执法工作而言，有些方面还没有完全适应当前社会主义市场经济发展形势，在执法力度、执法巡查、预防违法案件发生等方面不同程度的存在松、软现象。解决这些问题，就要逐步建立起管理、治理更加法治化，建设开发更加科学化的人防建设管理体系，使人防建设不断健康发展，惠及后人。

　　一、健全人防法制体系，是依法行政的客观要求

　　长期以来，人为破坏人防工程，擅自拆除警报设施，拒绝缴纳人防工程易地建设费等现象时有发生，有的后果相当严重，直至进入了行政诉讼程序，问题才得以解决。究其原因：一是个别单位和个人法制观念淡薄；二是我们自身工作存在缺陷，执法力度不够；三是在具体行政执法过程中，没有果断、完整、准确、有效地运用法律手段来处理违法案件，致使有的违法案件处理滞后，从而降低了行政执法工作效率和工作质量。

　　解决上述问题，使人防的行政执法工作更加有效地为人防的整体发展服务，应当从健全《人民防空法》法制管理体制入手，建立健全人防法制管理体系，笔者认为具体应包括以下几方面内容：

　　（一）明确行政执法社会范围。行政执法的社会范围应当由市（县）、区人防主管部门和街道办事处、机关、企事业单位等构成一个完整的人防法制管理体系，在这种庞大的管理体系中，市、市（县）、区人防部门是执法主体，街道办事处、机关、企事业单位是协助、配合人防部门行政执法工作。如果能够形成这个管理体系，这些部门就会自觉遵守和维护《人民防空法》，使违法、违规案件大大降低，形成学习、宣传、贯彻《人民防空法》的安全防护网。

　　（二）人防法制管理体系应设立协查机构。人防法制管理体系协查机构应设在街道办事处、机关企事业单位。机关事业单位协查部门设在办公室，企业单位设在人武部或保卫科。可配备兼职人员，配合人防部门执法人员参与协查，并可根据工作实际制定相关的制度，明确责任，建立激励机制，调动人员的工作积极性。

　　（三）加大街道办事处、机关企事业单位人防执法、协查力度。人防部门执法人员要和这部分人加强往来，使他们把协助配合人防部门执法工作当成自己义不容辞的责任。让他们在维护人防工程、通信警报建设及征缴结合民用建筑修建防空地下室易地建设费等方面发挥应有的作用。

　　二、完善规章制度，是依法行政的必要条件

　　人防部门要在依法行政方面起表率作用，这就要求有一套完善的内部规章制度，来规范执法人员的行政执法行为，真正做到依法行政。

　　第一，要建立健全内部行政执法错案追究制。约束执法人员的行政执法行为，防止出现执法过错。一旦出现过错，要追究执法人员的责任，以此来促进执法人员提高执法水平。

　　第二，建立行政执法巡查、现场勘验制度。行政执法巡查要有重点的进行，注意参考案发热点区域的监控，现场勘验要做好勘验笔录，应注意对违法的主要事实及证据的收集，相关单位及个人的基本情况等，都要认真细致的记录在案，这一制度的建立对预防违法和处理违法具有十分重要意义。

　　第三，建立案件专人负责制度。查实一起违法案件，从开始立案到处理结案这一过程要有 2 人以上专人负责，这中间的调查、取证、向领导报送案件材料等均由 2人负责。专人负责制的建立，执法人员可相互监督有利于行政执法质量的提高，有利于事后对案件的处理，避免造成事后无头绪状态，更有利于增强执法人员的责任心，从而提高行政执法人员依法行政意识。

　　第四，要建立案件资料归档专人负责制，每一宗违法案件一旦按法定程序处理结案后，一律形成案卷，进行归档，交专人管理，以备日后查证。

　　第五，要统一行政执法文书格式。以营口市人民防空办公室为例，去年对《限期缴纳人防经费决定书》、《拟行政处罚告知书》等4 个执法文书进行重新修订，这样做既体现了人防行政执法的严肃性，也使行政执法文书更加规范，从而可以减少不必要的庇漏，使执法文书更加严谨。

　　三、提高执法人员素质，是依法行政的核心内容

　　人防部门执法人员能否依法行政，能否维护人防良好的执法环境，是行政执法人员执法素质是否到位的关键，也是能否做到依法行政的核心问题。

　　首先，行政执法人员要精通人防的法律、法规，有高度的事业心和责任感，要有强烈的依法行政意识。这也是确保行政执法合法、高效的重要一环。依法行政就要懂法，不但要懂人防的法律、法规，也要懂行政执法有关的国家其他法律，如《行政诉讼法》、《行政处罚法》、《行政复议法》、《国家赔偿法》、《行政许可法》等相关法律。准确领会法律、法规、地方规章的法律涵义，真正做到“有法必依、执法必严、违法必究”。只有在懂法的基础上，才能做到适用法律、法规准确，合乎法定目的。相关当事人才能在事实清楚，证据确凿的事实面前接受处罚。

　　其次，行政执法人员应注意做到行政执法行为合法要件和有效要件的具备，以确保具体的行政执法行为不出现违法情况。行政执法行为的合法要件是：1、主体合法。 2 、内容合法。行政执法行为必须做到案件事实清楚，证据确凿充分，运用法律、法规、规章准确，合乎法定目的。 3 、程序合法。行政执法行为必须符合法定的表现形式，履行法定的手续和步骤、时限。行政执法行为的有效要件是： 1 、行政行为依法成立。 2 、依法送达。不经送达的行政行为不产生法律效力。

　　第三，要建立行政执法人员的培训制度。定期对执法人员进行培训，是提高执法素质和执法水平的有效手段。法律知识培训每年适宜搞 2次。重点培训对象是市（县）、区人防办主任、副主任、执法工作人员及街道办事处、机关、企事业单位人防执法兼职协查员。通过培训能够使这部分人员对法律条文理解更深，领会更透。在具体的行政执法工作中就会少出或不出偏差，从而提高执法的效率和质量。

　　第四，人防部门行政执法人员要与人防法制管理体系中的各部门要保持经常的联系、沟通，及时发现违法苗头，从而杜绝违法案件的发生。

　　四、提高依法行政水平，要处理好四种关系

　　（一）正确处理执法与行政的关系

　　正确处理执法与行政的关系，是顺利开展依法行政的关键环节。行政执法是行政机关依据法律法规的规定，对特定人或特定事件予以处理的具体行政行为。人防行政执法，就是对违反人防法律规定的有关事件处置的具体行为。人防主管部门是人防法律法规行政主体，凡法律法规有明确规定的，就必须依法履行职责，但不能超越权限。所以正确处理行政与执法的关系非常重要。行政和执法都是手段，是以司法强制做后盾的。人防行政执法是对那些违反人防法律、法规的行为依法进行查处，纠其违反行为，对其进行行政处罚。

　　要处理好执法与行政的关系，促进人防工作的顺利开展，还需从以下几点入手：一是各级领导要力戒长官意识和以言代法；二是要从根本上打破关系网，不能只讲关系，不讲政策；三是政府执法职能部门，肩负着人民防空行政管理行政执法的重要职责，必须依法行政。

　　（二）正确处理执法与服务的关系

　　处理好执法与服务的关系，要把握以下 2点：一是要树立全局观念。正确处理局部与全局的关系。只有站在大局的高度才能把握人防执法方向。无论何时，人防工作都要围绕党的中心任务来发展，紧紧把握住经济建设的大局。执法与服务看上去是一对矛盾，实际上是相辅相成的，只有我们在平时工作中把服务工作作到位，执法时才能有说服力。营口市人防办在办理人防工程结建审批、人防工程拆迁补建及缴纳结建防空地下室易地建设费手续时，坚持做好严格执法与热情服务相结合。主动热情向建设单位宣传讲解人防有关政策，为他们提供方便、快捷服务，使他们高兴而来，满意而归。人防部门执法人员只有树立服务意识、全局意识，才能树立起良好的执法形象，通过良好服务，营造出良好的执法环境和执法氛围。

　　（三）正确处理行政领导与依法行政的关系

　　行政领导是指在辖区内负有对行政工作的决策权和指挥权领导，由于我国宪法规定了司法工作具有相对独立性，为此，行政领导不能干预执法工作。但在实际工作中，行政干预在行政执法工作中是比较常见的，特别是人防结建工程和收取易地建设费以及人防工程拆迁补偿、报废赔偿等工作中表现的比较突出，让执法人员无所是从，影响了依法行政。如何处理这种关系，笔者认为，具体问题要具体分析，对领导首先是要尊重，向领导做细致的解释和说明，不能只是一味强调自己在执法，强调自己工作重要。要通过宣传法律、法规引起领导共鸣，把领导争取到自己一方，由领导出面做工作，纠正违法事实，效果最好。以省内一城市为例，“十五”以来，由于在公开拍卖土地过程中采取了一些优惠政策，致使结建防空地下室以及收缴结建费两方面都严重落后于省内其它城市。该市人防部门主要领导多次找到市领导宣传《人民防空法》、中共中央 9号文件等。经过不懈努力，得到了该市领导的高度重视和支持。市政府及时召开了常务会议，将结建工作列入议题，随后市政府下发了 [2003]54 号文件“关于在城市建设中加强结建防空地下室问题的通知”，从根本上解决了拍卖土地不建防空地下室问题。这一事例，足以说明了领导支持是非常重要的，要想得到领导支持，就必须经常向领导汇报工作，使领导熟悉我们情况和对人防法律、法规和政策的了解。人防执法工作，还要积极争取人大、政协对人防工作的监督指导，使人防行政执法工作在各级领导重视和支持下顺利实施。

　　（四）正确处理好人防部门与其他行政部门的关系

　　正确处理好人防部门与规划、建设、计划、消防、交通、电业及街道办事处、机关、企事业单位、执法协查等部门关系，是人防开展依法行政的可靠保证。第四次全国人防会议确定了在新时期要建成“防空防灾一体化”即民防体系。中共中央文件明确指出：“人民防空是国防建设的重要组成部分，是国民经济和社会发展的重要内容，是利国利民的社会公益事业。”并规定在城市及城市规划区内的新建民用建筑必须依法同步建设防空地下室，未经人民防空主管部门审批建设，消防、规划部门不能办理相关手续。这些都标志着人防行政执法工作任务更为艰巨，标准更加严格，人防执法的重点是“结建管理”和人防工程的拆除报废补建补偿，这些工作的开展主要是和这些部门打交道。所以，与这些部门搞好关系，对人防行政执法顺利开展是非常重要的。首先，我们要虚心向他们学习，尊重他们，以诚恳的工作态度得到他们对人防工作的理解和支持。其次，要主动向他们宣传人防工作，要利用各种机会宣传人防政策和人防在经济建设和社会发展中所做重大贡献，要让更多的人们认识了解人防建设与广大人民群众的生命财产安全息息相关。了解和认识开展人防建设的重要性、必要性。只要我们重视平时的沟通和必要的往来，经常碰碰情况，求得互相支持、互相配合，这个关系处理好了，这些单位可以主动为我们把关，这样将会大大提高人防执法的知名度和社会地位，能更好实施行政执法工作。

　　综上所述，人防行政执法工作，是人防事业健康发展的有利保证。所以，行政执法工作要站在人防事业的全局利益之上认真操作。人防法制体系的健全是行政执法的宏观一面，对逐渐形成社会群防群治，依法监控违反人防法律、法规现象，具有十分重要的意义。建立健全人防法律体系，是依法行政的客观要求，完善各项规章制度，是行政执法的必要条件，提高执法人员素质是依法行政核心内容，处理好四个方面关系是提高执法水平强有力措施。只有加强这几方面工作的管理，人防建设的法制化管理体系就会更加完善，人防的行政执法工作就一定会为人防事业的健康发展发挥重要的作用。