当前人防建设的重点与难点分析

营口市人民防空办公室 邓世祥

　　人民防空是国防的组成部分。人民防空与国土防空、野战防空共同组成我国的防空体系。在《人民防空法》实施后的几年里，我国的人防建设取得了一定的成绩，但与现实军事斗争准备的要求还有很大差距。在此，笔者试就当前人防建设的重点与难点作一简要分析，以期引起各级军事机关和政府领导的高度重视。

　　一、当前人防建设的重点问题

　　人防建设的重点是相对于人防建设全局而言，是指在人防建设中具有举足轻重和关乎全局的一些方面的工作。人民防空是国防建设的重要组成部分。人民防空是指国家根据国防需要，动员和组织群众采取防护措施，防范和减轻空袭危害的活动。人民防空的根本目的是防范和减轻战争空袭危害，保护人民生命财产安全。中央军委在深入研究了上个世纪末和本世纪初的几场局部战争的特点和规律后，得出这样的结论：常规武器空袭是现代战争的主要作战样式。在第四次全国人民防空会议上，江泽民同志这样说过：在现代高技术局部战争中，空袭与反空袭已成为主要的作战样式。在未来我们的防卫作战中，人民防空的作用十分关键。防空建设搞得好不好，事关国家战略全局。人防战线责任重大，使命光荣。

　　当前，搞好人防建设，应注重抓好以下几个方面：

　　（一）提高人民防空的快速反应能力

　　现代高技术局部战争，特别是九十年代末期的几场局部战争和刚刚结束的伊拉克战争，都要求我们必须提高人民防空的快速反应能力。

　　人民防空能否实现快速反应，取决于人防指挥自动化建设的实质作用、取决于防空作战的情报来源是否快捷和正确、取决于防空警报建设在高技术局部战争条件下能否实现快速反应和能否实现连续报警、取决于防空专业队伍的快速反应能力和实战能力等诸多因素。

　　人防指挥自动化是集指挥、通信、情报、控制于一体的系统工程，即人防 C 3 I系统。指挥自动化建设要求有先进的硬件设备和功能强大的软件支持。硬件设备应包括性能先进的电子计算机和方便快捷的控制终端、包括国家和省、市、县之间能够实现相互共享情报资源和实现实时指挥的网络系统、包括能够实时监控空袭（灾害）现场的远程传输系统等。软件支持应包括功能强大的防空作战软件、多图层的电子地图平台、灾害分析与预测软件、科学合理使用防空（救援）力量软件、防空警报发放与控制软件等。我们现在进行的指挥自动化建设，充其量只是一个办公自动化网络，根本无法实现指挥自动化，因为它不具备集指挥、通信、情报、控制于一体的功能和要求。为了实现指挥自动化功能，必须解决人防系统与战区、驻军以及空军的预警部队指挥自动化系统相互之间的连接及情报资源共享等许多问题。

　　提高人民防空的快速反应能力，是做好现实军事斗争准备的必然要求，是落实中央军委新时期军事战略方针的必然要求，因此，是当前人防建设的重中之重，必须予以足够的重视。

　　（二）加强防空重点目标的防护研究

　　重点目标无论在高技术局部战争还是在普通的常规战争中，都是敌人重点打击和摧毁的首选目标。在上个世纪末的几场局部战争中，美军把“五环打击”理论发挥到极至。在刚刚结束的伊拉克战争中，美英联军始终把打击和摧毁重点目标作为空袭和精确制导轰炸的主要任务。重点目标中主要是指挥控制系统目标和对战争具有支持作用的经济目标和军事工业目标，以及城市生命线系统目标。指挥控制系统目标一旦被毁，将会使指挥失灵，无法控制局面；经济和军事工业目标被摧毁，将会影响和降低战争的持续支援能力；生命线系统目标被摧毁，将会使战斗力急剧下降，影响城市、社会的安全与稳定，降低城市居民抗“心理战”的能力。

　　由于精确制导武器的广泛应用，重点目标的防护和保密工作已显得十分必要。当重点防护目标的位置在非保密的地图上标注后，敌人可以计算出它的准确位置，利用 GPS制导系统实施精确打击；当重点防护目标的图象被敌人获取后，电视制导炸弹就可以轻而易举的摧毁目标。在我们的城市防空作战预案中，对重点目标一般采用烟雾遮蔽、隐真示假、伪装设障等方法进行防护。这几种方法虽然可行，但又各有利弊。烟雾遮蔽对激光和远红外制导有效，隐真示假、伪装设障对电视制导有效，但是对GPS制导都不具备防护作用。况且,重点目标如经济目标面积大，交通目标如道路、重要桥梁等非常突出，仅靠以上几种方法根本无法完成防护任务。因此，我们有必要进一步加强对重点目标防护的研究，特别是指挥控制系统目标如人防指挥所、军事机关、政府机关和邮电通信目标等。

　　（三）提高全民国防观念和忧患意识

　　古人云：“天下虽安，忘战必危”。一个民族，如果没有了忧患意识，就必然要遭到灭顶之灾，这是被历史所证明了的。伊拉克战争结束不久，中央政治局全体常委和军事专家共同学习和探讨了 “新军事变革理论” 。胡锦涛总书记在学习中要求全党、全军、全国在集中精力搞建设的同时，要不断增强国防观念和忧患意识，不断提高综合国力，进一步搞好国防建设。在现代高技术局部战争中，注重的是非接触战争、非对称战争。力图通过高强度的轰炸和对重点目标的破坏，瓦解斗争意志，动摇民心士气，从而达到“不战而屈人之兵”的目的。

　　现代高技术局部战争，对一个国家、一个民族的国防观念和民族精神、民族凝聚力都是严峻的考验。在伊拉克战争中，美英联军大量地采取了心理战法和金钱收买政策，使伊拉克很快就陷入了无力抵抗的境地。这就是伊拉克国民国防观念和民族精神、民族凝聚力不强的集中体现。当前，我们人防部门要从提高全民国防观念的高度出发，积极配合国防教育部门，开展国防教育。大力宣传国家关于人防建设的法律、法规,宣传中央9号文件精神，从而引起了各级政府和领导对人防工作的重视。通过宣传教育，提高全体公民的国防观念和人防意识，提高防护意识和防护水平，增强民族精神和民族凝聚力。

　　（四）加强人防工程建设，提高防空掩蔽率
　　人防工程在城市防空袭中的作用是显而易见的。尽管现在有许多人对开展人防工程建设不以为然，认为我们的人防工程根本无法抵挡美国的航弹打击。诚然，我们的防空工事很难有抵抗精确制导炸弹特别是GBU（特制的联合攻击炸弹）打击的能力,但是我们也不能因此而放弃人防工程建设。事实上,精确制导的航弹和GBU精确制导炸弹不可能广泛应用于所有城市和所有重点防护目标。在伊拉克战争中，高技术的航弹和精确制导炸弹只为总投弹量的10%左右。因此,加强人防工程建设依旧是提高防空掩蔽率的主要手段，也是减少人员伤亡的主要措施。国家最近加大了对人防工程建设的要求，特别是居民住宅楼防空地下室建设的要求。在国家国动委、发展计划委、建设部、财政部最近发布的《人民防空工程建设管理规定》第四十七条第一款中第（四）项以及第（五）项中规定，人民防空重点城市新建的居民住宅楼、危房翻新住宅项目，必须按地面建筑首层面积修建6B级防空地下室。

　　二、当前人防建设的难点问题

　　为了加强人防建设的重点工作，就必须找出制约和影响重点工作开展的难点问题。所谓的难点，是指受多方面因素制约，比较难以解决但经过努力还可以解决的问题。笔者认为，当前人防工作中的难点问题主要有以下几个方面：

　　（一）防空地下室建设步履维艰。

　　在我们这样一个以防御为主的国家里，防空地下室建设既是当前人防建设的重点，也是解决防空掩蔽率和减少人员伤亡的最主要的途径。防空地下室建设，又以“结合民用建筑修建防空地下室”为主。防空地下室建设的质量和规模，直接影响到遏止战争的砝码的重量。在七十年代，我国内忧外患，国际形势极其恶劣，当时的两个超级大国都对我国虎视耽耽。特别是前苏联，当时在我国边境陈兵百万，边界争端不断加剧，战争大有一触即发之势。由于当时全民大搞人防工程建设，终于避免了这场一触即发的战争。这种说法，不是我个人的观点，这是在《铸就和平之盾》这部电视片中的解说词里反映出来的。立足现实军事斗争准备，就必然要加强防空地下室建设。

　　当前，防空地下室建设步履维艰，困难重重。主要表现是市一级政府领导多数不重视人防工程建设，不能正确处理人防建设与城市建设之间的关系，以为搞人防工程建设会挫伤开发商的积极性，影响城市建设。所以在制定政策时，往往不顾及国家法律法规是怎么规定的，而是以自己的意志为转移，千方百计钻法律法规的空子，千方百计的规避法律，甚至明目张胆地制定一些与法律法规相悖的政策规定。在我们辽宁省的某一濒海城市，城市人均人防工程面积不足0 .07 平方米，而在《人民防空法》颁布实施六年多的时间里，建设公用人防工程不足千米，“结建”防空地下室不足万米，政府领导对此却熟视无睹，在制定政策时依旧越权减免人防工程建设，越权减免人防工程易地建设费。后来，由于上级人防主管部门多次指出存在的问题，该市政府又规定从政府土地出让金中划拨人防工程易地建设费，不准向开发商直接收取。由于该项政策的制定，使人防主管部门失去了对“结建”防空地下室的管理权，变成只是按领导意见履行盖章手续。这种“政府行为”，不仅造成该市几年来“结建”防空地下室裹足不前，更造成几年来财政欠拨人防工程易地建设费 6 ， 000 余万元，严重影响和制约了该市的人防建设。

　　（二）人防行政执法困难重重

　　人防行政执法的目的是为了维护《人民防空法》的权威，保证《人民防空法》得到更好的更全面的贯彻执行。然而，在人防行政执法过程中，却经常遇到来自各个方面的阻挠和压力。表现在市级政府及县、区政府超越权限减免人防工程易地建设费的现象长期得不到纠正和制止；某些领导不讲政治，为开发商开脱责任，有时还很蛮横，动辄以组织措施相要挟；某些开发商手眼通天，人防行政执法人员前脚刚走，电话就打到领导那里。在我们市的老边区，有一家开发公司，在市人防办的行政执法人员对其不按规定“结建”防空地下室的违法行为进行查处时，他们拿出了区政府的文件，表明自己不修建防空地下室行为的合法性。而该区政府却愿意为其承担违法责任，因为他们知道区政府违法是很难有办法追究的。

　　除了领导的原因以外，一些开发商法制观念、法律意识极为淡薄，动辄耍浑的，也给人防行政执法设置了障碍。

　　人防行政执法虽说有法律法规依据，但是没有各级政府领导的支持也是枉然。因为人防办毕竟是政府的一个部门，人防办领导的任免毕竟要由同级党委、政府领导来决定。套用老百姓的话说，“谁大谁小”还得知道。

　　三、加强重点和解决难点的对策

　　加强人防建设的重点工作和解决人防建设的难点问题，是做好现实军事斗争准备的需要，是学习和实践“三个代表”重要思想的需要，是贯彻执行《人民防空法》和《中共中央、国务院、中央军委关于加强人民防空工作的决定》的需要。难点问题解决了，就会使防空地下室建设有突飞猛进的发展，从而提高城市的防空掩蔽率；就会使重点目标特别是重要经济目标的防护得到加强；就会使人防专业队伍建设得到加强，从而提高消除空袭后果的能力；就会使人防建设的总目标得以实现，“六大体系”建设得以加强，人防的战斗力得以提高，人民生命财产安全得到了保障。笔者认为，加强当前人防建设中的重点工作和解决难点问题，应采取以下对策：

　　（一）深入学习和贯彻中发 [2001]9 号文件精神，不断提高各级领导和全体公民的国防观念和人防意识

　　分领导干部国防观念和人防意识淡薄是造成人防建设难点问题存在的主要原因。长期和平安定的国际环境，使我们的许多领导干部存在着严重的和平麻痹思想，心里装的就是经济建设，国家安全和国防好像离自己很遥远，很少有人能把国防建设当作自己应当担负的职责，当作自己的工作任务来对待。城市建设中是否依法建设防空地下室、人防经费是否纳入财政预算等问题，由于不在他的考核范围之内，不在他的任期目标之内，因此就不会从思想上引起高度重视。提高各级领导干部的国防观念，不能只停留在口头上和一般号召上，而是要纳入各级领导干部的任期目标。在此，笔者建议，从国家到省、到市直至到县、区，都应把国防建设当作考核各级领导干部的任期目标，甚至实行一票否决。这样，就会迫使各级领导特别是各级国防动员委员会的第一主任、主任及其成员在“聚精会神搞建设、一心一意谋发展”的同时，把自己辖区内的国防建设当作自己的任务和任期目标，拿出适当的精力，关注人防建设和人防工作。试想，一个没有国防观念、在国防建设上无所作为的领导干部，让他担负起国家的领导责任，必然是有国无防，不可能担负起保卫国家、抵抗侵略的责任。这样的领导干部必然不会是一个好的领导干部，这样的领导干部就不应当得到升迁和重用，就不应该是其他方面工作的先进和典型。实行一票否决，并不意味着人防工作就是如何如何重要，而在于作为党委、政府的主要领导，作为国防动员委员会的第一主任、主任，你自己该做的工作必须做好。

　　为了加强人防工作和更好的贯彻执行《人民防空法》，中共中央、国务院、中央军委作出了《关于加强人民防空工作的决定》，充分说明党中央、国务院、中央军委领导高瞻远瞩，能够站在统揽战略全局的高度，对人民防空工作给予高度重视。但是，令人们困惑不解的是为什么党和国家非常重视的工作，而从省以下特别是市一级一直到县区一级的领导却越来越不重视，上有政策，下有对策，甚至阻挠人防部门依法行政，导致人防建设与城市建设的距离越拉越大，严重违反了“人防建设与经济建设协调发展、与城市建设相结合”的人防建设原则。

　　解决当前人防建设中的重点与难点问题，最首要的就是要在各级领导干部中深入学习和贯彻中发 [2001]9号文件精神，把思想逐步统一到《中共中央、国务院、中央军委关于加强人民防空工作的决定》精神上来，切实解决各级领导干部特别是各级国防动员委员会的第一主任、主任的国防建设责任问题。

　　（二）采取实际措施，切实解决有法不依

　　《人民防空法》作为一部规范人防建设行为的部门法，是全社会都必须遵守的行为规范。然而，在实际执行中却困难重重。究其原因，主要是我们的一些领导干部乃至普通公民，都没有把《人民防空法》当作一部真正的法律而加以遵守，没有认识到违反《人民防空法》的行为也是违法行为，也要受到法律的惩处，从而从思想上对人防建设有抵触情绪，认为搞人防建设冲击了经济建设，影响了招商引资和项目建设。在某市开展的“项目年”活动中，划出了许多框框，例如对招商引资项目，人防部门不得前去检查和督促防空地下室建设，不得前去征收人防经费等等，使人防部门望“项目”而却步，甚至在开展执法前，首先要了解和调查该项目是谁引进来的？前去执法会带来什么后果等等，严重影响了行政执法工作的开展。

　　诚然，招商引资是加快经济发展的重要措施，开展“项目年”也是促进社会经济发展的重要举措。但是，决不能因此而不执行《人民防空法》的规定，导致人防建设严重滞后于城市建设。在我们接触到的一些外来投资者特别是从经济比较发达地区来的投资者，都知道人防建设的重要和“结建”防空地下室的有关规定，但由于当地政府给了政策，就导致了这些外来投资者在项目建设中不能按规定“结建”防空地下室。

　　有法不依，还表现在人防“四项费用”、“群众防空组织训练费”的收缴上。例如辽宁某一城市，明知省政府规定以上费用的收缴范围包括了机关、企业事业单位和个体工商户，当然也包括外资和合资企业，却自己制订政策，以市政府的名义制发文件，不准人防部门到外资、合资企业收费，规定外资、合资企业可以拒绝缴纳“人防费”，外资、合资企业可以向市外经委、市政府举报人防部门的收费行为。更令人困惑不解的是外资、合资企业难道不在中华人民共和国国土上，战时就不需要国家的人民防空保护；难道外资、合资企业就可以不受国家法律的约束，就可以不履行法律赋予的义务。退一万步说，外资、合资企业中的外方人员不是中华人民共和国的公民，那么具有中国国籍的中方人员怎么能例外呢？国家鼓励发展经济，鼓励外商投资，但决没有也不应该给外商及合资企业以超出国民权利的特权，特别是在我国加入 WTO以后，更是如此。诸如此类的政策，严重违反了《人民防空法》第四条第一款、第三款的规定，是一种明显的政府违法行为，但却是谁也说不得，一意孤行，顽固坚持。

　　解决有法不依，不是本级人防主管部门的能力所及。就象笔者在前面谈到的一样，各级人防主管部门的负责人毕竟是要由本级的党委、政府领导来决定任免的。用老百姓的话说，就是“自己的刀削不了自己的把”。纠正和撤销下级政府发布的违反法律法规的政策规定，即抽象行政行为，是上一级人防主管部门和上一级政府的责任。因此，从国家到省、到市，都有一个对下级政府抽象行政行为进行审查的职能，都有一个对下级政府违法的抽象行政行为予以纠正和撤销的责任，从而保证人防建设能够依法有序的健康发展。

　　解决有法不依，光靠上级人大、政府走马观花式的视察是解决不了问题的。因为许多时候的视察是无的放矢，毫无针对性。下级的汇报也只是讲成绩和问题，但决不触及造成问题的原因，使上级政府不了解下级政府到底都制定了哪些违反法律、法规、规章、政策的规定。笔者认为，上级人防主管部门要就下级政府在人防建设中存在的重大问题，特别是违法违规的抽象行政行为向本级政府主管领导乃至主要领导汇报，向本级人大、军事机关领导汇报，并就如何解决提出具体意见。省人大、省政府、省军区领导到下级政府就某些问题进行视察或检查时，能指出存在的具体问题，并限期解决这些问题，甚至实行跟踪检查，直到解决问题为止。

　　（三）加大执法力度，加强执法监督，切实负起执法责任

　　要真正解决人防建设中存在的难点问题，就必须不断加大人防行政执法力度，认真加强层级执法监督。

　　加大人防行政执法力度，是本级人防主管部门的责任。加强层级执法监督，是上级人防主管部门的责任。众所周知，本级人防主管部门在执行法律法规时，往往会遇到来自社会各个方面的阻挠和压力，其中也不乏来自领导的压力，致使人防行政执法工作无法开展。例如我们市的一个县级市，就不允许该市人防办对“结建”防空地下室进行执法检查，不准许在该市收缴社会负担的人防经费等。在这种情况下，我们市一级的人防主管部门就执法监督问题发布文件，要求下级人防主管部门依法行政，履行法定职责。凡不履行法定职责，行政不作为的，市人防主管部门将依法进行督察，限期改正。凡因下级人防主管部门行政不作为而导致不建防空地下室、不缴纳易地建设费或不缴纳社会负担的人防经费的，市人防主管部门将直接立案查处，收缴的人防经费纳入市级财政。不到一年时间，我们先后对盖州市、鲅鱼圈区、老边区的一些单位立案查处，追缴人防经费 80 余万元。

　　加大执法力度，还要有不怕得罪人特别是不怕得罪领导的精神。去年底，当我们接到举报，前往某海关查处其修建住宅楼未按规定缴纳人防工程易地建设费时，该单位出示了完整的审批手续和某领导的签字。尽管如此，我们仍坚持按法律法规办事，向其宣传中央 9号文件第九条关于“除国家规定的减免项目外，任何部门和个人不得批准减免易地建设费”的规定，指出某领导减免易地建设费的批示是越权行政，是一种无效的行政行为。由于该单位是国家直属的执法部门，道理讲明后，很快地给予了理解和配合，按规定交纳了该交的费用。

　　切实负起执法责任，需要国家和省、市及县、区人防主管部门都要依法履行职责，行使执法职能。目前，人防行政执法活动还只是体现在基层即市及县、区，省以上人防主管部门在研究制定政策、规定的同时，也应负起执法责任，能够就下级存在的典型问题予以查处，以起到警示作用，杜绝类似问题在其他单位再度发生。

　　加强人防建设的重点工作，解决制约人防建设的难点问题，是当前乃至今后一个时期各级人防主管部门的一项重要的工作任务。加强重点工作，可以保证人防建设始终围绕实现人防建设的总目标，即建立人防六大体系，提高人防战斗力的方向前进，切实做好现实军事斗争准备。解决难点问题，就打开了制约人防建设的“瓶颈”，使人防建设能够得以顺利进行，从而为保护国家和人民群众的生命财产安全而做出人防部门应作的贡献。