充分发挥民防(应突)工作在构建和谐社会中的作用

营口市人民政府副市长 孟繁忠

营口市人民防空办公室 邓世祥

　　建立社会防范体系和灾害预警机制，构建和谐社会，是党中央、国务院在充分听取了“两会”代表、委员的意见后作出的一项重大决策，并且写进《中共中央关于加强党的执政能力建设的决定》，逐渐成为各级党委、政府和全体人民的共识。

　　和谐社会犹如一座大厦，需要基石和支柱的支撑。其中包括经济社会的发展、人民生活水平的提高、国防力量的强大、人与自然的和谐相处、可持续发展战略和社会防范体系的建立及灾害预防、预测、预警机制的运行。民防，作为各级政府民事防护的职能部门，担负着防空与防灾救援双重职能和保护人民群众生命财产安全的重任，因此，在构建和谐社会中必将发挥重要作用，成为和谐社会的中流砥柱。

　　一、构建和谐社会需要建立和完善民防（应突）指挥体系

　　《中共中央、国务院、中央军委关于加强人民防空工作的决定》指出：各级人民政府要充分发挥人民防空指挥、通信警报系统和群众防空组织的作用，使其积极参与城市平时的抢险救灾、应急救援工作，大力推进人民防空整体平战结合，逐步与国际民防接轨。根据这一规定，各地普遍开展了民防体制建设工作，逐步担负起防空防灾双重职责，担负应突工作职能，发挥民防工作在构建和谐社会中的作用。

　　应突，是“突发公共事件应急”或“应对突发公共事件”的简称。应突，是一个只有政府才可以使用的专属名词，因为只有政府才有可能担负起应对突发公共事件的职责。那么，要负起这个责任和完成这些工作，就必须有一个指挥机构和办事机构，这就是本级的民防（应突）总指挥部和总指挥部办公室。在民防(应突)体制建设中，营口市根据《营口市人民政府突发公共事件总体应急预案》，成立了由市长任总指挥，市委副书记、副市长、市政府秘书长、营口军分区司令员、参谋长为副总指挥，43个部委办局和中省直单位、新闻单位一把手为成员的营口市民防总指挥部。市民防总指挥部是全市应对突发公共事件的最高指挥机构，代表市委、市政府、营口军分区组织领导和指挥全市重特大突发公共事件综合预防管理和联合救援工作。

　　为了有效的开展应突工作，必须明确总指挥部办事机构的职责和任务。我们营口市民防总指挥部的办事机构设在市民防办公室，履行综合协调、系统保障和组织特种救援职能。主要职责是：负责总指挥部日常工作；执行总指挥部决定；负责全市重特大突发事件综合预防和联合救援综合协调以及相关的组织管理工作；组织综合减灾规划和总体“应突”预案的编制工作；负责总指挥部指挥保障；组织建立“应突”信息综合保障体系；组织建立联合救援队伍体系；督促、检查灾种管理部门的灾害预防和救援准备工作；督促、检查减灾科研、宣传、教育等工作；负责国际民防交流，争取国际民防组织援助。

　　建立分指挥机构，明确指挥关系，使应突工作能够实现按层级管理。根据我们的实际情况，我市的民防总指挥部下设抗震救灾、地质灾害应急、防汛抗旱（气象灾害）、消防灭火、森林防火、生产安全事故应急、特大危险化学品事故应急、突发公共卫生事件应急、突发社会安全事件应急、道路交通事故应急、水上交通事故应急、建筑事故应急、农业救灾、防治重大动物疫病、供电安全应急、公用设施安全应急等16个分指挥部，并且在批建文件中规定，各分指挥部隶属于市民防总指挥部，形成了一种明确的指挥关系。分指挥部指挥长由主管副市长担任，按行业设置分指挥部办公室。

　　建立应突专家委员会和应突联络员网络，通过开展预案审定、调查研究等经常性的活动，发挥应突专家在应突工作中的作用。我们营口市民防总指挥部下设由各灾种管理部门和有关行业的高级管理人员或高级技术人员等三十一人组成的应突专家委员会，并指定了各灾种、行业的首席专家。同时，市民防总指挥部还组建了由总指挥部成员单位和各有关单位65名中层领导干部组成的应突联络员网络，负责传达总指挥部的指示、指令，协调完成总指挥部下达的工作任务。

　　由于实行了总指挥部下设分指挥部的指挥体制和组建应突第一响应队伍，建立健全应突专家委员会和联络员网络，较好的形成了最初步的民防体制

　　二、构建和谐社会需要建立健全民防预案体系

　　由于经济社会发展的不平衡和因为建设周期导致的设备设施老化等原因，我国目前已进入各种灾害、事故频发阶段。由气象灾害引发的干旱、洪水、山体滑坡等自然灾害以及由安全生产意识淡薄和设备陈旧等原因导致的各种人为事故灾难不断发生，对人民生命财产安全构成极大的威胁，各种事故、灾难的报道不绝于耳，触目惊心。一位伟人说过：“凡事预则立，不预则废”。为了有效的应对各种自然灾害、人为事故灾害和重大灾难，各级政府除了建立健全应突指挥体制之外，还要制定针对各种灾害、灾难的应急预案，才能在灾害、灾难发生时从容面对，有条不紊的实施指挥和救援。

　　根据《营口市人民政府突发公共事件总体应急预案》的要求，营口市先后制定了抗震救灾、地质灾害、防汛抗旱（气象灾害）、消防灭火、森林火灾扑救、安全生产事故、特大危险化学品事故、突发公共卫生事件、突发社会安全事件、道路交通事故、水上交通事故、重特大建筑事故、农业救灾、防治口蹄疫、防治高致病性禽流感、供电安全、公用设施安全应急等17部专项预案，对各种灾害、灾难事故的应急救援作了详尽的规划和方案准备。

　　为了保证各专项预案的执行，市民防总指挥部还组织相关部门和单位制定了多项保障计划。其中包括交通运输、物资供应、器材补给等。总指挥部办公室在进行了社会通信资源调查和组织社会通信公司编制通信保障计划的基础上，制定了全市的通信保障计划，使突发公共事件发生时的指挥通信得到可靠的保障。

　　三、构建和谐社会需要建立和健全民防救援队伍体系

　　当各种灾害、灾难事故发生时，需要有一支在第一时间能够赶赴现场实施救援的队伍，我们把它称为第一响应队伍。第一响应队伍由各灾种管理部门和各相关行业组建，隶属于市民防总指挥部，服从总指挥部的调动和指挥。 营口市组建了由483人组成的十八支应突第一响应队伍和由746人组成的民防专业队伍，还在城市的社区组建了民防志愿者队伍,初步形成了以第一响应队伍为突击力量，以民防专业队伍为主要力量和社区民防志愿者为补充力量的救援队伍体系。

　　第一响应队伍能否拉得出、用得上、打得赢，是检验应突体制建设的重要标准。营口市通过对第一响应队伍的集结点验、演练、演习，一方面培养了第一响应队伍服从总指挥部调动的观念和意识，另一方面也锻炼了第一响应队伍的实战能力。在省应突总指挥部对我市应突体制建设检查验收时，反恐防暴、消防、煤气抢险抢修、自来水抢险抢修、电力抢险抢修以及医疗救治、卫生防疫等七支第一响应队伍接到指挥部的指令后，在规定时间到达指定地点集结，并且作到齐装满员。在营口市重大交通事故联合救援演习和煤气设施抢险及消防灭火演练中，各相关第一响应队伍和民防专业队伍都有良好的表现。

　　四、构建和谐社会需要建立和完善民防指挥保障体系

　　应对突发公共事件，必须要做到高度戒备，警钟长鸣。建立应突值班机制，是保障有效接处警的关键所在。因此，总指挥部和各分指挥部都必须坚持24小时不间断值班。总指挥部应突接处警中心设在市公安局110指挥部， 指挥中心设在市民防办公室。市政府制定了《营口市突发公共事件应急接警分警处警管理规定》，明确了各自的职责和任务。当发生 Ⅱ 级预警事件时，启动市级预案和民防总指挥部实施指挥；发生 Ⅲ 级以下预警事件，由各分指挥部或市（县）、区民防指挥部实施指挥救援。市民防总指挥部办公室负责预警级别在 Ⅱ 级以上的突发公共事件发生时，为总指挥部领导提供指挥保障、通信保障、预案保障、队伍保障和信息保障，负责开设现场指挥所，负责组织专家对指挥部实施指挥提供决策建议。

　　为了保证指挥顺畅，市民防总指挥部在指挥中心建成了通过党政信息内网搭建的计算机指挥系统,并保持与各分指挥部的信息资源共享。安装了多号中继连选的值班调度电话、与110指挥部直通的立机热线电话以及传真电话。为了保证现场指挥所与市指挥中心之间的联络，在指挥车、通信车上分别安装了短波电台和超短波电台，并实现无线指挥网与市话指挥网之间的切换和对接。为第一响应队伍配备了人防专用频道的手持对讲机，为指挥部领导准备了“突发公共事件应急包”。将分指挥部的值班电话号码、第一响应队伍负责人的电话号码以及相关工作人员的电话号码制成图版上墙，以方便随时联系和调动。

　　今年，营口市鲅鱼圈海域发生一起因气象原因造成的水上交通事故，一艘油轮将一艘鱼船撞沉。市水上交通事故应急指挥部接到报警后，立即派出副指挥长率有关人员组织搜救，同时将事故发生的时间、原因，以及如何组织搜救等情况在第一时间报总指挥部办公室，在搜救结束后，向总指挥部提供了详细的报告。

　　五、民防（应突）体制建设需要不断理顺指挥关系，遵守规章制度

　　应突体制建设的关键是理顺指挥关系。在众多的政府部门中，民防部门并非实力最强，影响最大。因此，刚开始实行应突体制，许多部门可能不理解，甚至是不服气，提出诸如“民防部门能否担负起如此重任”、“我们凭什么要听你们指挥”等疑问。在这种情况下，我们通过会议、通过新闻媒体和文件等多种方法和手段，宣传市民防办公室作为总指挥部的办公室，负责总指挥部日常工作，是省委、省政府、省军分区的决策，是解决各种灾害救援政出多门、力量分散、难以形成总体合力等问题的重要举措；我们民防部门有着多年开展“两防一体化”的经验和基础设施、队伍保障等许多优势，发挥防空防灾双重功能，符合广大人民群众的利益，也是推动民防改革、与国际民防接轨的需要；我们并非是要指挥谁，而是我们作为总指挥部的办事机构，履行综合协调职能，是在总指挥部和各分指挥部之间架起一道桥梁，使指挥关系更为顺畅。

　　理顺了指挥关系，还要通过多种方式不断强化。我们通过开展对各分指挥部建立的审批、对专项预案的审查论证以及多次召开专家委员会和联络员会议，不断强化这种指挥关系。为专家们制发了“应突专家证”，作为专家在突发公共事件现场进行调查研究、灾害评估和平时开展灾害预防的有效证件。为联络员制发了“应突联络员证”，以强化联络员的责任意识。为总指挥部工作人员制发了“突发公共事件应急督察证”，作为对各市（县）区和各分指挥部进行监督检查的有效证件，方便开展工作。

　　遵守规章制度，也是强化指挥关系的重要方面。在总指挥部制定的规章制度中规定，分指挥部领导、专家、联络员、第一响应队伍负责人，无论是因公还是因私需要离开本市，都必须向总指挥部办公室报告。网通营口分公司副总经理、通信工程首席专家因公外出，及时向总指挥部办公室报告，并指定了临时接替人。市防治重大动物疫病指挥部副指挥长、第一响应队伍负责人去外省学习，及时向总指挥部办公室报告去向并安排临时负责人，以保证能够随时接受总指挥部指挥。

　　同时，还可以组织专家通过组织和观摩演习、演练，发现灾害防御准备中存在的薄弱环节。例如在市煤气公司组织的抢险抢修及消防灭火演练中，XX区消防大队的消防水枪喷射距离和高度都达不到要求，只能喷射到储气罐罐体高度的一半，很难达到为罐体降温的目的。为此，专家们开始关注我市灾害救援能力建设问题，正在进行灾害救援基础设施建设方面的调研，调研报告将提交市政府，以引起政府领导的重视。

　　开展应突体制建设，有利于形成精干高效的社会防范体系和灾害预警机制，有利于整合社会救援力量和防灾救援资源配置，有利于锻炼队伍和提高指挥、救援水平，从而发挥民防工作在构建和谐社会中的作用，使民防成为和谐社会的中流砥柱。