浅谈如何解决县区在贯彻执行人防法律法规中存在的问题

营口市人民防空办公室 邓世祥

　　根据《人民防空法》的规定，县（市）、区也要依法开展人民防空工作。然而，目前绝大部分县（市）、区在贯彻执行《人民防空法》上都不同程度的存在一些问题。本文试就县（市）、区在贯彻执行《人民防空法》中存在的主要问题、存在问题的原因及解决对策谈一点看法，从而能够引起各级人防部门特别是上级人防部门的重视，使《人民防空法》在更大的层面上得到贯彻执行。

　　一、县（市）、区贯彻执行人民防空法律法规中存在的主要问题

　　（一）县（市）、区人防机构普遍不健全

　　《人民防空法》第七条第三款规定：县级以上地方各级人民政府人民防空主管部门管理本行政区域的人民防空工作。根据这个规定，县（市）、区必须有人民防空主管部门，作为《人民防空法》的执法主体。具有执法主体资格的执法部门，应当具有以下几个特征：一是由编制部门核准并依法赋予行政职能；二是必须具有独立法人资格，可以独立承担民事责任；三是具有从事行政执法工作的人员并经过培训；四是具有从事行政执法工作的必备条件。

　　然而，目前的县（市）、区人民防空机构设置千差万别，参差不齐。以我们营口市下辖的县（市）、区来讲，就可以看出问题的严重程度。我们营口市辖四区二县（市），城市中心区的站前、西市二区没有人民防空机构，其余二区分别设立了人防办，但都没有具备以上所说的必备条件。老边区在政府办内部设立的人防办，主任由政府办副主任兼任，另外配备的 2名工作人员还要兼管地震工作，根本无法担负《人民防空法》赋予的职能。鲅鱼圈区人防办设在城市建设局里面，编委为其核定了4个自收自支的事业编，由于经费等多方面的原因，有时连工资都保证不了，极大的挫伤了贯彻执行《人民防空法》的积极性。同时，这种编制体制和经费来源渠道也有悖于法律规定。在两个县级市中，大石桥市和盖州市都设立了人防机构，但人员编制却各不相同。大石桥市人防办为正科级建制，主任副主任为行政编。其余12人为事业编。内设办公室、指挥通信科、工程科、收费科、执法监督科，市财政为其配备执法车辆５台，因此，《人民防空法》赋予的工作职能都能够得到平衡而较好的履行。盖州市则不然，市人防办为副科级建制，编有行政编制的工作人员５名。但办公场所、办公条件和人员素质都受到极大的限制，多年来，无法正常开展工作，影响了《人民防空法》在该市的贯彻执行。

　　（二）贯彻执行人民防空法律法规的随意性大

　　在某些地方政府领导的眼里，《人民防空法》好象是没有什么权威，可以执行，也可以不执行，可以这样执行，也可以那样执行，从而导致贯彻执行人民防空法律法规的随意性加大。在有些县级市，政府领导认为这一亩三分地是我的地盘，谁也别想过问。有这样一个市，政府领导曾直接打电话责问上级人防部门的执法人员，说你们有什么权力到我们市来检查、监督。也就是这个市，不但多年来不准人防主管部门依法行政，履行职责，还谁说跟谁急。这座城市，近年来修建了数百万平方米的民用建筑，没有一项工程依法结建防空地下室或缴纳易地建设费。当上级人防部门依法稽查时，他们又采取当面一套背后一套的手法，欺骗上级人防部门。一方面以保护经济发展为借口，阻挠上级人防部门的查处，同时表示今后要严格按照《人民防空法》的规定办；另一方面，又在城市建设中绕开人防部门，不依法履行人防审批手续，规划、建设等部门在没有人防主管部门审批的情况下，依旧是为其办理开工手续。《中共中央、国务院、中央军委关于加强人民防空工作的决定》指出：人民防空主管部门负责防空地下室建设和城市地下空间开发利用兼顾人民防空要求的管理和监督检查，并和规划、计划、建设等部门搞好城市地下空间的规划、开发利用和审批工作。对应建防空地下室的建设项目，未经人民防空主管部门审核批准，建设、消防等部门不能办理相关手续。中央的规定，在这些城市中都可以不执行，可见某些县级市在贯彻执行人民防空法律法规上存在问题的严重性。

　　由于某些地方政府领导对人防法律法规了解不够或是了解了也不愿执行，导致一些开发商气焰嚣张，根本就不把人防主管部门放在眼里。有这么一个市，把开发商惯到已不知天高地厚的地步，竟然对人防部门的执法人员说，你要是今天敢到我这儿来收费，那我明天就让你挪个地方。这些人之所以这么嚣张，除了财大气粗之外，与政府某些领导非同一般的关系也不可小觑。

　　（三）不能全面履行人民防空主管部门的职责

　　人民防空工作的内容是由《人民防空法》规定的。在一些县（市）、区，政府领导只规定人防部门每年收多少钱，而从来不安排其他业务工作。在我市的某个区，规定人防办收够一定数额的人防结建费，才能给其发工资，致使这个区的人防办整天围着建设项目跑，根本无暇顾及其他工作。人民防空是国防的组成部分，加强人民防空建设就是加强国防建设。人民防空工作又是一项社会公益事业，他的根本任务是保护国家和人民群众的生命财产安全。因此人防主管部门应当依法履行职责，全面、协调、持续的开展好人民防空工作，为构建和谐社会作出人防部门应当作出的贡献。

　　二、存在问题的主要原因

　　（一）党委、政府领导的国防观念和人防意识淡薄

　　地方一些县（市）、区在贯彻执行《人民防空法》中存在的问题，集中的反映了地方党委、政府领导国防观念和人防意识的淡薄。现在的许多领导干部，为了追求政绩，经常把国防建设和经济建设对立起来，认为贯彻执行《人民防空法》会影响经济建设。我们也经常可以听到一些领导干部口口声声的宣传天下太平，没有一点危机意识和责任意识。在连、宋登陆后的一段时间里，这种论调更是到处皆是。

　　虽然和平与发展是当今世界的主流，但我们仍需看到，主流中时常有逆流涌动。台独势力并没有因为连、宋登陆而减弱，反而显得更为猖狂。美国的霸权主义行经在世界各地不断出现，日本复活军国主义的势力正在抬头，我国的周边并不安宁。在这种情况下，我们的各级领导干部都应有一个清醒的头脑，时时处处以国家的安危和民族振兴为己任，不断提高国防观念和人防意识，加强对人民防空工作的领导，加大贯彻执行《人民防空法》的力度，才能不负人民的重托。

　　（二）地方政府的行为不能置于法律法规的监督之下

　　法律，是由国家制定的并且由国家强制力保证执行的行为规范，因此，法律必须得到贯彻执行。在市场经济条件下，有多少人是乎忘记了法律的存在，特别是那些掌握着一定权力的领导干部。在他们的心中，总认为自己是一方土地，一方父母，因此，他们的行为往往就很难置于法律法规的监督之下。在现实生活中，许多地方政府领导以政府行为来掩盖其行为的违法，因为他们深知，政府违法与个人违法那是不可同日而语的。所以，有些领导干部打着发展经济的旗子，却干着违反法律规定的事情。甚至有些心术不正的个别人，煞费苦心的用政府行为掩盖自己与某些开发商之间的不正常交往。

　　可以肯定的说，地方政府也是不允许违法的。然而，在现实社会中，地方政府违法又比比皆是。特别是在贯彻执行《人民防空法》的问题上，显得更为严重一些。往往是上面查一查，下面紧几天。如果不查了，那么地方政府就又会彻底放松了。

　　（三）上级人防部门监督不力

　　县（市）、区在贯彻执行《人民防空法》中存在的这些问题，不光是他们本身有责任，上级人防部门也有一定的责任。根据《人民防空法》的规定，国家人防办管理全国的人防工作，大军区人防办管理本战区的人防工作，县级以上地方各级人民政府人防部门管理本行政区域的人民防空工作。这里所说的县级以上，也包括省和地级市。省人防办依法管理本省的人防工作，地级市依法管理本市的人防工作。人民防空虽然未实行垂直管理体制，但在《中共中央、国务院、中央军委关于加强人民防空工作的决定》中已经明确：人民防空工作实行政府和同级军事机关双重领导体制，并接受上级人民防空主管部门的领导。

　　市人防办作为县（市）、区的上级人防部门，对本辖区内贯彻执行《人民防空法》中存在的问题也是要负起一定责任的。省人防办作为市级的上级人防主管部门，对本省内在贯彻执行《人民防空法》中存在的问题也理应当负有一定责任。因为作为上级人防部门，你对下级人防部门的工作监督、检查不力，甚至是没有监督、检查，这就是失职。

　　监督、检查不力，导致地方政府的一些领导干部更加有恃无恐，更加不把《人民防空法》当作法律来遵守。不遵守人民防空法律法规的结果就是地方县（市）、区政府在人防建设上毫无建树，本地的人防工作没有起到保护国家和人民群众生命财产安全的作用，政府领导也没有尽到国防责任。

　　三、解决县（市）、区贯彻执行人民防空法律法规中存在问题的对策

　　为了国家的安全与和谐社会的构建，人民防空法律法规必须得到贯彻和执行，这是毫无疑问的。笔者以为，要解决县（市）、区贯彻执行人民防空法律法规中存在的问题，使党和国家关于人民防空的政策、法规落到实处，应从以下几个方面入手，才能逐步扭转目前的局面，才能推动人民防空建设向前发展。

　　（一）加大人民防空法律法规的宣传教育力度

　　既然法律是全体人民都必须遵守的行为规范，所以就应当不断加大人防法律法规的宣传教育力度。宣传教育搞好了，工作开展起来就会顺畅得多。在笔者所在的城市，几年前也是不把人民防空法律法规当成一回事，致使我们市多年来人防工作毫无建树，甚至连结合民用建筑修建防空地下室的易地建设费，都因为政府以财政从土地出让金中代收的名义予以免收。 2003年下半年，市委、市政府领导终于认识到这么做的危害，下发文件纠正了这种错误做法。2004年，我们市除了批建防空地下室外，还收缴易地建设费1000多万元，为人防工作的开展奠定了坚实的经济基础。其实，只要宣传教育工作开展得好，把政策、法规交给开发商，他们也不会因为贯彻执行人防法律法规而不搞开发建设，也不会因此放弃他们赚钱的机会。

　　（二）不断提高县（市）、区党委、政府领导的国防观念

　　人防法律法规能否得以贯彻执行，在很大程度上取决于党委、政府领导是否有较强的国防观念和人防意识，因为在目前我们的国家中，人治有时候还要大于法治。有些基层领导、有些开发商，他们往往不看法律法规是怎么规定的，而是看领导是怎么说的。有些时候，红头文件甚至比国家的法律、法规来得更直接、更有力。

　　提高党委、政府领导的国防观念和人防意识，不能单靠面上的宣传教育，主要是靠对领导进行个别宣传、经常宣传。如果领导不在头脑里给人防工作挂上号，就不可能对人防工作给予应有的支持，就不可能为人防法律法规的贯彻执行创造出宽松和谐的社会环境。

　　（三）加大执法监督和执法检查的力度

　　加大执法监督和执法检查力度，是解决县（市）、区贯彻执行人防法律法规中存在问题的一个重要手段。执法监督，包括上级人防部门对下级人防部门的监督，包括政府法制部门对执法主体即人防主管部门贯彻执行法律法规存在问题的监督，同时也包括各级人大对同级政府的监督和社会各界人民群众的监督及新闻媒体的舆论监督等等。这些监督已经被实践所检验，证明是行之有效的，因此应当继续加强。在我们营口市，市人大曾于去年的人大常委会全体会议审议市政府贯彻执行《人民防空法》的情况，市政府领导到人大常委会全体会议上汇报市政府贯彻执行《人民防空法》的情况。市人大常委会作出审议决定，并于今年召开的人大常委会工作会议上，听取了市政府落实《审议意见》的情况汇报，对市政府贯彻执行《人民防空法》起到了很好的推动作用。

　　执法检查，包括上级人防部门对下级人防部门贯彻执行人防法律法规情况进行的检查，也包括各级政府对本级人防部门贯彻执行人防法律法规情况的检查，同时还包括各级人大对同级政府执行人防法律法规情况的检查。在检查中，各级政府领导要向同级人大领导汇报人防工作的开展情况，汇报贯彻执行《人民防空法》的情况，就必然对政府领导有所推动，从而促进人防法律法规的贯彻执行。

　　县(市)、区人防工作是人防建设的组成部分，是促进经济社会和谐发展的重要方面。因此，抓好县（市）、区人防法律法规的贯彻执行是各级政府和各级人防主管部门的重要职责。分析县（市）、区在贯彻执行人防法律法规中存在的问题，找出解决问题的方法，才能不折不扣的贯彻执行《人民防空法》，才能更好的促进人防建设健康、有序、持续的向前发展，为保护国家和人民群众的生命财产安全作出人防部门应作的贡献。