关于人防工程法律地位和权属确定的探讨

营口市人民防空办公室 荀丽霞

　　随着《中华人民共和国物权法》的颁布实施，对人防工程法律地位的认识和对人防工程的产权之争愈演愈烈，与此相关的报道不断见诸于报端和电视、网络等大众传媒。 6 月 11 日晚，中央电视台《中国经济报道》栏目就北京、青岛等城市中的住宅小区结建的人防工程权属而进行的法律诉讼的报道，应当引起人防部门的高度关注。本文试就人防工程的法律地位和权属确定进行初步的探讨，以期引起人防部门、军事部门、立法部门的重视，从而保证人防工程的国防属性和人防部门的合法权益。

　　一、关于人防工程的法律地位

　　人防工程是指为保障战时人民防空组织指挥、人员与物资掩蔽、医疗救护而单独修建的地下防护建筑，以及结合地面建筑修建的战时可用于防空的地下室。人防工程是防备敌人突然袭击，有效地掩蔽人员和物资，保存战争潜力的重要设施；是坚持城市战斗，长期支持反侵略战争直至胜利的工程保障。

　　（一）人防工程的分类

　　人防工程按构筑形式可分为地道工程、坑道工程、堆积式工程和掘开式工程。地道工程是大部分主体地面低于最低出入口的暗挖工程，多建于平地。坑道工程是大部分主体地面高于最低出入口的暗挖工程，多建于山地或丘陵地。堆积式工程是大部分结构在原地表以上且被回填物覆盖的工程。掘开式工程是采用明挖法施工且大部分结构处于原地表以下的工程，包括单建式工程和附建式工程。单建式工程上部一般没有直接相联的建筑物；附建式工程上部有坚固的楼房，亦称防空地下室。

　　人防工程按战时功能分为指挥通信工程、防空专业队工程、人员掩蔽工程和其他配套工程四大类。指挥通信工程是指各级人防指挥所及其通信、电源、水源等配套工程的总称；防空专业队工程是指各级抢险抢修、救护、消防、防化、通信、运输、治安专业队工程及相应的附属配套工程；人员掩蔽工程是指各级党政军机关，以及社会团体、企事业单位、居民区的掩蔽工程及其附属配套工程；其他配套工程是指地下医院、各类仓库、生产车间、疏散机动干道、连接通道、区域性电站、供水站、核化监测站、音响警报站等。

人防工程按平时用途分为地下宾馆、地下商场、地下餐厅、地下文艺活动场所、地下教室、办公室、实验室，地下医院、地下生产车间、仓库、电站、水库，地下过街道、地下停车场、地下车库等。

　　（二）人防工程的法律地位

　　建国以来特别是在全民战备时期和《人民防空法》颁布实施后的十年间，是人防工程修建数量最多的时期，各地在国家的政策、法规约束下，修建了大量的人防工程，以保障战时人员与物资掩蔽、人民防空指挥、医疗救护等需要。近十多年来，为加强战备而单独修建的单建式人防工程不是很多，但结合地面民用建筑修建的防空地下室，却得到了空前的发展。然而，由于人防工程产权制度的滞后、僵化，严重地遏制了人防建设事业的健康发展。当前，人防工程产权制度改革已经被凸现到一个非常重要的位置。由于人防工程产权归属的不明确，严重阻碍了人防工程资源的优化配置以及平战结合方针政策的贯彻落实。进一步提高人防工程产权制度改革的认识，积极稳妥地在人防工程产权制度改革方面迈出实质性步伐，是关系到如何抓住战略机遇期，进一步加快人防建设事业发展，提高人民防空的整体抗毁能力和保护国家和人民群众生命财产安全的重要举措。

　　按照辨证唯物主义的观点，事物的属性决定事物的性质。人防工程的属性就是保障国家和人民群众生命财产安全，保存战争潜力，夺取防空袭斗争的最后胜利。由于人民防空是国防的组成部分，所以，人民防空建设既是行政行为，又是国防行为。因此，人防工程的法律地位就是：人防工程是国防工程的组成部分，受国防法律法规保护。

　　二、关于人防工程的权属确定

　　依据人防工程的法律地位和属性，按照有关法律规定开展人防工程的权属确定，对于推动人防事业全面、健康、快速发展，以及确保人防国有资产的保值、增值，是人防主管部门的责任和义务，因此必须加强对人防工程产权性质的研究，使人防工程真正发挥应有的效能和作用。

　　（一）当前关于人防工程权属之争的焦点问题

　　当前关于人防工程的权属之争的焦点问题是人防工程是不是居民楼的组成部分或者说是居民楼的配套设施，是不是由全体业主分摊了建设成本，说到底，还是人防工程的收益到底应该归谁。引起舆论广泛关注的是北京市华清嘉园甲 15 号楼 9 位业主诉北京海淀区人防办索要人防工程所有权案。海淀区法院一审判决原告败诉，北京一中院维持原判；而与此相对应的是，南京市星汉城市花园业主诉江苏星汉置业有限公司索要小区地下停车场案，经南京市鼓楼区法院一审，判决该小区地下停车库的所有权归南京市星汉城市花园全体业主。两个同类型案件，出现了不同的判决结果。

　　另一个焦点问题是所有权与经营权、使用权、收益权是否应当脱离。有许多小区业主和部分新闻媒体主张将所有权与经营权、使用权、收益权分离，人防工程的产权归国家，经营权、使用权和收益权归小区全体业主。据报载，江苏省 如南通、扬州等地将义务内建设的人防工程规定为国有，无锡将人防工程确定为小区业主公用配套设施，还有一些地区虽无规定，但实际上变相为开发商所有。此外，南京市现有小区的人防工程几乎百分之八十以上已经被开发商销售或以所谓 70 年使用权变相转让产权，除给将来数十年的维护管理和战时使用带来巨大障碍外，还可能造成大量国有资产流失。据不完全统计，仅南京市 2003-2005 年人防工程车库以及贮藏间被开发商私下销售和转让的收入近 8 个亿，并直接导致居民、人防办与开发商、物业公司的尖锐矛盾。

　　（二）人防工程的权属确定必须依法进行

　　关于人防工程的产权属性，笔者认为，应当分别不同情况实事求是的依法确定。

　　首先，从大的方面讲，应当明确人防工程是国防工程的组成部分，明确人防工程的国防属性。《人民防空法》第二条规定：人民防空是国防的组成部分。从这个意义上讲，人防资产同样是国防资产的组成部分。而《物权法》第五十二条规定：国防资产属于国家所有。据此，作为人防资产组成部分的人防工程，其产权应当属于国家所有，居民小区按国家规定依比例修建的人防工程（包括旧城改造和新建小区中按比例修建的防空地下室）产权应该归国家所有。从表面上看，旧城区改造和新建小区的人防工程是由开发商投资建设的，投资主体是开发商，但实则不然。根据法律规定，城市新建民用建筑必须按照国家有关规定修建防空地下室，如果因地形、地质等技术原因而无法修建的，要缴纳易地建设费，由人防部门统一组织易地修建人防工程，并对不建或不缴的行为规定了严厉的制裁措施。这本是国家对符合条件的特定经济主体以实物或货币形式征收的一种赋税，与国家直接用财政资金修建并无不同。因此，无论小区修建人防工程费用是否由业主均摊，均不影响人防工程的产权应该归国家所有。

    其次，许多开发商由于对《人民防空法》第五条有关“国家鼓励、支持企业事业组织、社会团体和个人，通过多种途径，投资进行人民防空工程建设；人民防空工程平时由投资者使用管理，收益归投资者所有”的规定的片面理解，导致开发商对结合民用建筑修建的防空地下室想入非非。也难怪，由于民法通则中对物权的取得由建设得来的规定相沿袭，必然会产生这样的想法。在这里，应当明确的是， 法律强制性义务修建的防空地下室既不属“鼓励”也不属“投资”的范畴，而应当视为“税赋”，若不修建则应当交纳“易地建设费”，以实现税赋公平。同样，利用“易地建设费”集中修建的人防工程就应当归国家所有。《人民防空法》上所指“投资”作为法律用语有其特殊含义，强调出资者系为达到一定目的而投入资金，其对投资行为应具有主观能动性，即在实施投资的具体出资行为时，已对投资的内容有相应的认知、对收益有相应的预期、对风险有相应的预见，而不是开发商用应当缴纳的人防经费修建防空地下室的行为是开发商的投资行为。 这是我国现阶段国家不可能投入大量的资金用于人防建设的情况下，加快人防工程的建设速度和数量的需要。作为房屋产权购买者的业主， 在确立商品房买卖合同关系时应明知其所支付的购房款的对价并不包括防空地下室，因此即使修建该防空地下室的成本确为各业主所分担，但其在出资时缺乏主观能动性，也就并非法律意义上的“投资”行为。

　　再次， 非法律义务内投资建设的以平时使用为主、兼顾防空效能的地下室应当遵循“谁投资、谁所有”的原则，确认产权归投资人所有。同时，鼓励投资人修建的地下建筑达到相应防护标准，并可给予奖励或相应优惠政策。 这类法律义务范围外投资兴建的人防工程，产权理应归投资者所有 。 但是，这类享有国家各种优惠政策支持的个人投资、单位投资和社会筹资等多种途径修建人防工程，也应保证人防工程性能的完整性，以便战争和紧急状态时国家依法征用。

　　第四，国家政策和开发商投资混合为同一个人防工程时就要分别办理产权。有时候，国家强制修建的防空地下室和非法律义务之内修建的人防工程是一个混合体，包括结建过程中 " 超建 " 的部分，即工程面积超过了其应负义务的部分。这就要区分不同情况， 这类法律义务范围外投资兴建的人防工程，产权归投资者所有，因此要通过权属确定来明确 确定国家和开发商之间各自拥有不同的产权份额。

　　第五，尽快制定统一规范的人防工程产权登记制度和使用发证制度，最好以法律或者法规的形式明确。这就是：人防主管部门单独修建、其他组织和个人使用国有资金修建的人防工程以及结合民用建筑修建的防空地下室，属人防国有资产，是国防资产的组成部分，由人防主管部门行使产权管理责任。有关单位根据《人民防空法》的要求修建的单位工程，产权归建设单位所有，建设单位行使产权管理责任。其他组织或者个人投资修建的人防工程，其产权应当归其他组织或者个人，由其他组织或者个人行使产权管理责任。但无论何种产权性质的人防工程，战时都应当由国家征用，统一安排用于战备。

　　最后，应当明确人防工程的产权登记部门。现阶段，各地在办理人防工程产权时，大部分都是向房屋登记管理机关申请，但房屋登记管理机关又不具有登记地面建筑物以外的建筑物的职能，因为防空地下室是建在地表以下，房屋登记管理条例根本就未曾涉及和规范到该项内容，所以，房屋登记管理机关行使防空地下室的产权登记管理无法可依。因此，国家应当指定防空地下室产权登记管理机关，指定审核批准机关，真正解决防空地下室的产权问题。

　　总之，人防工程是国防工程的组成部分，国家投资和依据法律规定修建的人防工程，其产权应当为国家所有。通过以上办法解决人防工程的产权问题，既可以保护人防国有资产的国防属性，保护人防部门的合法权益，又可以促进人防工程建设的健康发展，使人防工程在未来的反侵略战争中发挥应有的效能和作用。