论层级监督在人防行政执法中的作用

营口市人民防空办公室 邓世祥

　　《中华人民共和国人民防空法》颁布实施十年多来，各级地方人民政府、广大人民群众对《人民防空法》的认知程度不断提高，执法意识普遍加强，对促进人防建设起到了重要的作用。但是，我们也必须清醒的认识到，由于利益原因，仍有相当一部分建设单位包括开发商千方百计的规避法律，企图脱离人防主管部门对民用建筑项目应当依法修建防空地下室的监管，从而为本单位留下更大的利益空间，攫取利益的最大化。对此，各级人防主管部门虽然进行了认真清查，加强管理，但终有无可作为或无法作为之事。因此，加强层级监督就成为当前加强人防行政执法的当务之急。本文试就层级监督在人防行政执法中的作用谈几点不成熟的看法，以期引起上级人防主管部门和各位人防同事的关注，共同促进人防行政执法工作的健康发展。

　　一、层级监督的法律依据

　　层级监督是指上级人防主管部门对下级人防主管部门和辖区内贯彻执行人民防空法律法规进行监督检查的行为。层级监督检查的内容主要是下一级人民政府人防主管部门依法设置和履行职责的情况，以及在城市建设中是否贯彻执行国家的要求，是否依法对城市及城市规划区、新建小区、工业园区内的民用建筑落实防空地下室建设进行审查和许可；是否依法征缴社会负担的人防经费；是否依法制定防空袭预案；是否依法组建群众防空组织；是否依法开展防空警报建设以及重要经济目标单位是否依法落实防护措施等。层级监督可以是相邻两级即上一级对下一级进行的监督检查，也可以是不相邻的两级即上级机关对下下一级的越级监督检查。

　　层级监督必须有法律规定或者授权。人防行政执法中的层级监督，是《人民防空法》赋予的。《人民防空法》第六条第一款规定，“国务院、中央军事委员会领导全国的人民防空工作”，第七条第一款规定，“国家人民防空主管部门管理全国的人民防空工作”，这就明确了我国的人民防空工作，是在国务院、中央军委的领导下进行的，国务院、中央军委是全国人民防空工作的最高领导者，国家人民防空主管部门（国家人防办）是全国人民防空工作的最高管理者，对全国的人民防空建设负总责。《人民防空法》第六条第二款规定，“大军区根据国务院、中央军事委员会的授权，领导本区域的人民防空工作”，第七条第二款规定，“大军区人民防空主管部门管理本区域的人民防空工作”，这就明确了我国的人民防空工作实行的是区域管辖，大军区根据国务院、中央军委的授权，领导本区域（包括几个省、市、自治区）的人民防空工作，大军区是本区域人民防空工作的最高领导者，大军区人民防空主管部门（大军区人防办）是本区域人民防空工作的管理者，对本区域的人民防空建设负总责。《人民防空法》第六条第三款规定，“县级以上地方各级人民政府和同级军事机关领导本行政区域的人民防空工作”，第七条第三款规定，“县级以上地方各级人民政府人民防空主管部门管理本行政区域的人民防空工作”，这就明确了省、市、县（市）区人民政府和同级军事机关是本行政区域人民防空工作的领导者，省、市、县（市）区人民防空主管部门（各级人防办）是本行政区域人民防空工作的管理者，对本行政区域的人民防空建设负总责。

　　根据法律规定，在我国，领导和管理人民防空工作的层级与政府其他部门不同，因为领导和管理人民防空工作的层级在国家与省、市、自治区之间，多了一个大军区级的层级。这就形成了国务院、中央军委对大军区，大军区对省、市、自治区人民政府、省军区（警备区），省、市自治区人民政府、省军区（警备区）对地级市（区）人民政府、军分区（人民武装部），地级市人民政府、军分区对县（市）区人民政府、人民武装部的领导体制。人民防空工作的管理体制则是由国家人防办、大军区人防办、省级人防办、地级市人防办、县（市）区人防办组成。国家人防办虽然设置在总参作战部，大军区人防办设置在大军区司令部作战部，工作人员均为现役军人，但同样得到了《人民防空法》的授权，同样拥有行政执法职能和资格。

　　既然国家以法律的形式赋予国家人防办和大军区人防办以管理全国和本区域人民防空工作的职责和权力，国家人防办和大军区人防办就应当理直气壮的管理好该管理的人民防空工作。虽然国家人防办机构设置规格不象国务院其他部委那么高，但同样是代表国家管理全国的人民防空工作。省、市两级人防办亦然，也是代表本级人民政府管理本行政区域的人民防空工作。作为人民防空主管部门设置最基层的县（市）、区人防办，也应当充分发挥好自身的职能作用，抓好本县（市）、区的人民防空工作。

　　层级监督是行政管理的一种方法，也是行政执法的一种手段，他的前提是必须有法律法规赋予的职责和权力。《人民防空法》对此作出的规定，应该说是非常明确的，所以说国家人防主管部门、大军区人防主管部门、省人防主管部门、市人防主管部门都负有层级监督的职能，依法开展层级监督是国家、大军区、省、市人防主管部门的职责所系，理当义不容辞。

　　二、层级监督在人防行政执法中的作用

　　层级监督是人防行政执法的重要组成部分，也是依法查处各种各类人防行政违法行为的重要方法和手段，其作用在人防行政执法实践中已经得到证实。

　　（一）层级监督可以有效的遏制地方人民政府违反人防法律法规的行为

　　《人民防空法》颁布实施十年多以来，绝大部分地方人民政府对《人民防空法》的贯彻执行是认真的，严肃的，但也不乏个别地方人民政府领导漠视人防法律法规，有法不依、执法不严的现象。更有甚者，某些地方党委、政府领导竟然采取釜底抽薪的方式，用违法的抽象行政行为与人防法律法规相抗衡，导致这些地方人防建设严重滞后，与城市建设、经济建设严重脱节。在笔者所在的辽宁省的某一中等城市，党委、政府领导以加快经济建设步伐为由，曾经制定了一项城市新建民用建筑项目的人防工程易地建设费由市财政从土地出让金中划拨，人防部门只负责批准、盖章，不允许对建设项目是否依法修建防空地下室进行审查、监管的政策。这项政策从 2000 年实行到 2003 年终结的这 4 年间，该市修建了大量的民用建筑，导致人防主管部门少收的易地建设费有据可查的就达 6,000 多万元。象这样的政府领导，抓形象工程、抓政绩工程比什么都重要，而人防建设在他们的日程中永远都排在末位，结果，政府承诺的应当从土地出让金中划拨的 6,000 多万元人防经费就成为了泡影。市人防办领导多次向市政府领导提及此事，直至向市政府以报告的形式申请均没有结果，导致人防建设资金被大量挤占、挪用。

　　2002 年 11 月，省人大常委会、省军区、省人防办、省政府法制办在对该市贯彻执行《人民防空法》的情况进行执法检查时发现了这一问题，随即对该市主管副市长进行了严厉的批评，并责令该市政府限期改正。 2003 年 10 月，该市终于纠正了这一违法的抽象行政行为，以政府的名义重新发文明确在城市建设中要加强防空地下室建设或按照规定收缴易地建设费。 2004 年至 2006 年的 3 年间，该市人防建设终于走出了低谷，结建防空地下室批建和开工建设数量、面积都不断攀升，易地建设费的收缴也出现了历史上最好的局面，年均 1,000 万元以上。根据国家和省的要求，投资 3,000 多万元修建了市级人防指挥所，进一步强化了人防基础设施建设。

　　虽然此案例很个别，但加强层级监督的作用已经非常明显的显现出来。假如这个行动能够提前 2 年，或是提前 3 年、 4 年，把该市的违法的抽象行政行为消灭在萌芽状态中，该市用这少收的 6,000 多万元可以修建多少防空地下室，可以提升城市人均人防工程占有率多少个百分点。另外，这被挤占、挪用的了的 6,000 多万元的人防建设资金是否应该收回，财政是否应当按照当初政府从土地出让金中划拨的承诺如数返还，也是上级人防主管部门应当格外关注的问题。

　　（二）加强层级监督可以有效的制止有法不依的现象

　　有法不依，在某些基层地方政府中已是司空见惯，特别是涉及到贯彻执行人防法律法规方面，表现得尤为突出。在笔者所在的市，某些县（市）区政府就可以制定一些明显有悖于人防法律法规的政策规定，擅自减、免、缓交人防工程易地建设费和减、免修建防空地下室。

　　根据国家规定，城市新建民用建筑，应当依法修建战时可用于防空的地下室。修建比例为地面总建筑面积的 2% ，不足 1 个防护单元的，按 1 个防护单元修建；高层建筑修建与底层建筑面积相同的“满堂红”防空地下室。然而，在实际操作过程中，却有许多地方基层政府漠视了这些规定，有些建筑面积达十几万、几十万平方米的居民小区，却连 1 平方米的地下室也未修建。也有许多的高层建筑巍峨耸立，却没有按照规定修建“满堂红”防空地下室。

　　对于此类现象，作为上级人防主管部门如果加强了层级监督，及时发现，及时纠正，及时制止，要求下级人防主管部门说明情况，就会使有法不依的现象逐步减少，以至彻底杜绝。

　　（三）加强层级监督可以有力的支持下级人防主管部门依法行政

　　各级人防主管部门是贯彻执行《人民防空法》的主体，肩负着搞好本地本行政区域人防建设，最大限度地保护国家和人民群众生命财产安全的历史重任。应该说，许多基层人防主管部门是在尽力维护《人民防空法》的权威，是尽职尽责的在做工作。但是，由于人民防空实现区域领导，人防主管部门是本级政府的职能部门，这就必然要受制于本级政府。如果本级政府领导把人民防空作为自己的份内工作予以支持的话，人防主管部门依法行政就会理直气壮。反之，依法行政就会成为一句漂亮的口号而流于形式。

　　如果加强了层级监督，情况就会截然不同。下级人防主管部门因自身意志以外的原因，没有按法律、法规办事，上级人防主管部门能够及时予以纠正、制止，直至追究行政责任，就会迫使下级人防主管部门尽可能的按法律、法规要求而不是按某些领导人的意志办事，尽量不作出有悖于法律、法规的行政行为。

　　（四）加强层级监督可以制止开发商基于损害国家利益而追求的利益最大化

　　在城市新建民用建筑项目中，开发商应缴纳的规费很多，除了土地出让金即购买土地的钱以外，其它收费项目如城市建设配套费、占道费、环境评估、消防、结合民用建筑修建防空地下室的易地建设费等都是应缴纳的规费。而在这些规费中，所占比例最大的就是人防工程易地建设费了。因此，有许多开发商千方百计的进行钻营，利用各种关系，使用各种手段来规避人防法律、法规，从而达到偷或减少缴纳人防工程易地建设费的目的，以追求利益的最大化。其方法就是不经过人防部门行政许可，在审批时绕开人防主管部门或者是利用政府的一些领导作挡箭牌，规避法律、法规。

　　对于这种现象，应该说是普遍存在的，但一直以来都是人们不愿提及甚至是讳莫如深。虽然原因多种多样，但其中最主要的就是人防主管部门受制于地方政府，如果不和政府保持一致就有可能导致被撤、被换的局面出现。在笔者所在的市，有一位市级领导曾在市政府常务会议上说，如果人防部门不能改变思路，不能和政府保持一致，那只有“不换思想就换人”。如果照此办理，人防主管部门还怎么样管理本行政区域的人防工作。另外，许多开发商为了利益的最大化，也不惜采取一些非常的手段，从而达到自己的目的。在这种情况下，人防主管部门的领导就处于非常尴尬的“两难”境地，即一方面是贯彻执行人防法律、法规；另一方面却是面对自己的顶头上司，而且这些顶头上司将会决定自己的政治命运。

　　如果加强了层级监督，上一级人防主管部门不受你下一级政府领导，就可以严肃的指出下级政府的违法行为，并要求纠正。如果得不到纠正，就要报请上一级人防主管部门所在的本级政府或再上一级人防主管部门，甚至可以联合纪检、监察机关共同督促纠正，对问题严重的依法进行处理，情况就会大为改观。在人防行政执法实践中，我们也经常遇到这样的情况。县（市）、区人防主管部门当出现以上所说的“两难”境地时，就会通过各种途径把问题反映到市一级人防主管部门，并希望到该县（市）、区进行执法检查、开展层级监督，为下级人防主管部门依法行政撑腰壮胆。

　　三、层级监督的方法和手段

　　层级监督是人防行政执法的组成部分，其目的就是保证《人民防空法》在全国、全省、全市的贯彻执行。因此，开展层级监督的主要内容就应当是事关人防建设的重大方面。

　　依据有关行政法规的规定，层级监督的方法依种类划分，主要有执法检查、执法监督等。依手段划分主要有情况通报、发布通告、责令限期改正、撤销行政许可、追究行政责任等。

　　情况通报是根据在执法检查中发现的问题，针对特定人或事的一种处理方式。通报可以使特定的人或事对问题的性质及严重性有进一步明确的认识，从而主动或是被动的改正违法违规行为。我们在执法实践中，经常运用这一手段，对在执法检查中发现的问题或群众举报经查实的问题进行通报，以期引起特定人或事的高度重视。

　　发布通告是根据执法检查中或在工作实践中发现的带有普遍性的问题进行的一种处理方式。通告一般针对特定人群而不针对特定人或事。例如近日我市就省办要开展执法大检查的问题，在报纸上连续发布通告，对将要进行的执法检查的内容、范围和处理依据诏告全市开发建设单位及公民，指出城市及城市规划区内未经人防主管部门许可即修建民用建筑而构成拖欠人防建设资金的、经人防主管部门行政许可应修建防空地下室而未修建的、不按国家标准修建防空地下室的、经人防主管部门行政许可而开工建设的项目，未足额缴纳人防建设经费的、擅自拆除或损坏人防工程的行为，都将受到严厉查处，并按《辽宁省人民防空设施管理规定》（省政府 87 号令修订）第二十二条第一款所列各项的规定给予行政处罚。对在自检自查阶段能够主动申报、主动改正违法违规行为并主动履行应尽义务的，从轻处罚或减轻处罚，对在限期内不能主动申报，不主动改正违法违规行为和履行应尽义务并在执法检查中被查出的将依法予以严惩。对采用隐瞒、欺骗、擅自改动报审图纸等行为骗取行政许可的，经查实，要依法撤销行政许可，同时还要依据行政规章报请纪检、监察机关追究有关当事人的行政责任；情节严重涉嫌触犯刑律的，要移送司法机关追究刑事责任。

　　责令限期改正是针对具体人或事的一种处理方式。在层级监督中有着极其重要的作用。我市一开发商新建××小区，承诺按总建筑面积的 2% 修建防空地下室，并且与市人防办签订了承诺书和交纳了保证金。但该小区一、二、三期全部建成交付使用，直到又想办理第四期审批手续时，却未能按照当初的承诺修建防空地下室。市人防办在处理此案过程中，遇到了来自方方面面的阻力，工作进展始终不大。为此，省人防办下达了责令限期改正违法行为的决定，该开发商见是省人防办出面处理，感到问题严重，在无法补建防空地下室的情况下，申请缴纳人防工程易地建设费 1300 多万元（已交纳一部分并承诺分期缴纳）。在我市下辖的一个县级市，部分开发商长期拖欠人防工程易地建设费不交，迫于无奈，该市人防办上报市人防主管部门。市人防主管部门出面将这些开发商召集到该市人防办，讲明拖欠人防建设资金的法律后果，要求限期改正，结果有一部分开发商在限期内交纳了应缴的人防经费。

　　撤销行政许可也是层级监督的一种重要方式。它表面上针对的是一下级人防主管部门，但实质上是针对下一级政府，因为违法违规的行政许可，往往都是在政府领导的授意下作出的，人防主管部门是迫不得以而为之。我市某区以新农村建设为由，对不应在该区办理行政许可的项目作出了行政许可，导致人防经费流失。我们根据有关法律法规的规定，指出：第一，该项目修建在城市规划区内，审批权限在市本级人防主管部门，所以只有市人防办才能作出行政许可，该区人防办的行政行为违反了《中共中央、国务院、中央军委关于加强人民防空工作的决定》（中央 9 号文件）关于“城市及城市规划区的新建民用建筑，必须依法同步建设防空地下室。人民防空主管部门负责防空地下室建设和城市地下空间开发利用兼顾人民防空要求的管理和监督检查，并和规划、计划、建设等部门搞好城市地下空间的规划、开发利用和审批工作”的规定精神。第二，《辽宁省实施〈中华人民共和国人民防空法〉办法》在第十条和地十一条对防空地下室的建设审查、防空地下室的易地建设以及交纳易地建设费的批准权限做了明确的划分，即：县级以上人民防空主管部门对防空地下室建设进行审查，市级人防主管部门可以批准易地建设，省级人防主管部门批准交纳易地建设费，因此，该区的行政行为违反了地方法规的规定。第三，《辽宁省人民防空设施管理规定》（省政府 87 号令修订）第九条规定：“新建城区、居住小区、旧城改造区（片）、经济开发区及对外出租转让的城市区域等，应当按人防规定进行规划，并落实人防措施”。因此，该区的行政行为违反了省政府的规章。第四，《辽宁省结合民用建筑修建防空地下室管理办法》第五条规定，“城市（含各类经济技术开发区及县城）和重要经济目标区域新建民用建筑，十层（含十层）以上的，必须修建与建筑物底层同等面积的防空地下室；九层以下的，按总建筑面积的百分之二修建防空地下室”，因此，该区的行政行为违反了人防的规定。第五，市政府同意建设这一项目时曾明确了该项目的审批权限在市本级，除部分配套费在该区交纳之外，其余各项收费、审批、许可权均在市级各部门。这一规定符合中央 9 号文件的规定。因此，该区的作出的行政许可是超越职权的越权行政行为，因而是无效的行政行为，应当依法撤销。因为根据《行政许可法》的规定，上级行政机关有权对下级行政机关超越职权和越级行使职权的具体行政行为予以撤销，重新依法履行审批手续，重新办理行政许可。当道理和法律规定讲清楚之后，该区政府也接受了这一决定。

　　追究行政责任是层级监督中运用得最少的一种方式，但必要时也要适当的加以运用，只有这样，才能起到警示作用。追究行政责任不是人防主管部门的职能，但人防主管部门对严重违法违规的下级政府、下级人防主管部门的领导人的违法违规行为有责任向本级政府和本级纪检、监察机关报告，提出处理意见及处理依据供有关部门作为决策参考。象本文中提到的某市以政府名义制定违反了《人民防空法》和国家有关部委的规章的政策规定，造成 6000 多万元人防经费被挤占、挪用，难道就不应当有人对此承担责任吗，难道就不当有人去管一管吗。如果在全省乃至在全国，对政府领导以抽象行政行为的方式公然违反人防法律、法规的行为追究了行政责任，那就会起到非常重要的警示、教育作用和震慑效果，从而杜绝地方政府以抽象行政行为对抗人防法律法规现象的发生，从而确保人民防空建设的国防属性，确保人民防空建设的快速发展。

　　本文仅就层级监督在人防行政执法中的作用和如何开展人防层级监督谈了自己不成熟的想法和看法，意在引起国家、大军区、省及市人防主管部门对加强人防行政执法中的层级监督予以关注和重视，通过开展人防层级监督和区域执法把本行政区的人民防空工作规范到人防法律、法规的约束之内，从而推动我国的人民防空事业更快、更好的向前发展，不断提高人民防空的四种能力，扎扎实实的作好现实军事斗争人民防空应急准备。