运用法律解决人防行政执法难的几点思考

营口市人民防空办公室 徐长俊

　　人防行政执法难，结建执法更难，是目前人防行政执法者的共同体会，而就执法难产生的原因及解决的办法，也是人防工作者几年来一直探讨的问题。笔者今天单从法律运用上谈几点解决人防执法难的方法。

　　一、正确运用区域管辖权，使执法者法大权也大

　　《中华人民共和国人民防空法》第七条规定，国家人民防空主管部门管理全国的人民防空工作。大军区人民防空主管部门管理本区域的人民防空工作。县级以上地方各级人民政府人民防空主管部门管理本行政区域的人民防空工作。中央国家机关人民防空主管部门管理中央国家机关的人民防空工作。人民防空主管部门的设置、职责和任务，由国务院、中央军事委员会规定。

　　本条是关于人民防空管理机构设置和职权范围的规定，也就是说：人民防空行政执法属于区域管辖执法范围，为垂直执法奠定了法律保障基础。

　　目前产生人防执法难，结建执法更难的根本原因在于利益驱使下的权大于法，人民防空办公室受本级政府和同级军事机关共同领导，有些地方政府为了使地方区域经济得到发展，把属于国防经费范畴的人防经费以各种形式减、免、缓，更为严重的是把社会共同负担的人防经费当成招商引资的优惠条件。出现这种情况后，做为本级政府职能部门的人防办再想执法，难度就可想而知了。而做为上级政府的人防办，在此情况下正确运用区域管辖权直接执法，无论从权限上，还是从法律上都可以做到执法者法大权也大，执法的难度会减小不少。

　　例如某市（县）为了加强引资，把减免“三资”企业所应负担的人防“四项费用”做为优惠政策在政府会议纪要中出台，致使“四项费用”大量流失。市办在 2004 年组织地区的人防执法检查时发现后，依据法律、法规及政府规章的规定，先后二次与该市（县）政府协调，最终取消了优惠政策，并对继续以各种理由拒缴的单位由市办直接处理，并申请市中级法院直接强制执行，从而排除了属地执行时的各种干扰，使“四项费用”收缴工作发生了质的飞跃。

　　二、依据《中华人民共和国行政许可法》合理运用监督、检查、撤销行政许可权

　　《中华人民共和国行政许可法》第六十条规定，上级行政机关应加强对下级行政机关实施行政许可的监督检查，及时纠正行政许可实施中的违法行为。

　　本条是关于政府内部在实施行政许可方面进行层级监督、及时处理违法行为的规定。按着本条规定，各级人防部门都要建立监督制度，加强对下级人防行政机关及其工作人员行使行政许可权的情况进行监督检查；要完善许可权的运行程序，强化监督，制定监督规范，形成跟踪，有效的监督机制，从制度上严格防止行政许可权的滥用和行政许可方面的腐败。真正建立起相应的责任制和责任追究制，坚持“谁审批，谁负责”，把责任落实到部门和个人，对人防行政许可部门在行使许可权过程中的违法违规行为，追究主管领导和直接责任人的行政责任或者法律责任，加强对许可事项的事后跟踪监管，建立长效的管理机制。

　　《中华人民共和国行政许可法》第六十九条规定，有下列情形之一的，作出行政许可决定的行政机关或者其上级行政机关，根据利害关系人的请求或者依据职权，可以撤销行政许可：（一）行政机关工作人员滥用职权、玩忽职守作出准予行政许可决定的；（二）超越法定职权作出准予行政许可决定的；（三）违反法定程序作出准予行政许可决定的；（四）对不具备申请资格或者不符合法定条件的申请人准予行政许可的；（五）依法可以撤销行政许可的其他情形。被许可人以欺骗、贿赂等不正当手段取得行政许可的，应当予以撤销。依照前两款的规定撤销行政许可，可能对公共利益造成重大损害的，不予撤销。依照本条第一款的规定撤销行政许可，被许可人的合法权益受到损害的，行政机关应当依法给予赔偿。依照本条第二款的规定撤销行政许可的，被许可人基于行政许可取得的利益不受保护。

　　本条是关于行政机关行使撤销权的规定。一是，明确了撤销权行使的条件与程序。对违法的人防行政许可，基于保护人防的公共利益需要，该撤销的，上级人防行政机关应当予以撤销。二是，因行政机关的原因导致行政许可决定被撤销时，规定了行政机关应当赔偿许可人因此受到的损害。就具体的人防许可看，造成赔偿的因素很小。

　　例如：某开发商在已经纳入市本级规划区域内建“农民新村”时，为了合理规避人防结建费，把本应在市本级办理的人防“结建”许可拿到原属地办理，并以各种理由取得了该区缓交人防“结建费”的许可，一期工程按期开工并已交付使用。市办在“结建”执法检查时发现了这一情况后，及时采取措施，并撤销了区人防办所做出的缴纳易地建设费的行政许可，改由市本级重新办理许可，对缓缴的易地建设费进行了追缴，追缴结建费 78 万余元。

　　三、正确运用人防是国防的组成部分和国防行为不在人民法院受理的行政诉讼范围之规定，保证行政诉讼的胜诉率

　　《中华人民共和国人民防空法》第二条规定，人民防空是国防的组成部分。这是法律对人民防空性质和地位的规定。

　　《中华人民共和国行政诉讼法》第十二条第一款第一项规定，人民法院不受理公民、法人或者其他组织对国防事项提起的行政诉讼。

　　1998 年 7 月 22 日，某商场股份有限公司在并购某市百货大楼时，在人防部门不知情的情况下，由国资局代表政府签定了并购协议，将百货大楼下的人防工程一并出卖。人防办在得知情况后多次找国资局和该商场股份有限公司，在协商未果的情况下，于 1998 年 10 月 30 日下达了收回百货大楼防空地下室的决定，并于 1999 年 1 月 1 日强制收回。 2002 年商场股份有限公司向法院提起了交还人防工程的行政诉讼，法院于 2006 年 6 月 26 日开庭审理了此案，人防办出庭应诉人员正确运用了《人民防空法》第二条，即人民防空是国防的组成部分，人防主管部门依法收回违法出卖的人防工程行为是一种国防行为，依据《中华人民共和国行政诉讼法》第十二条规定，属于人民法院不受理的公民、法人或者其他组织提起的诉讼之列。故人民法院以（ 2002 ）行字第 7 号行政裁定书驳回原告商场集团有限公司的起诉，从而减少了应诉中取证等多种准备工作。

　　总之，正确运用法律、吃透法律实质，是人防行政执法者在维护人防利益过程中正确处理权与法，情与法，人与法，钱与法，开发商利益与人防利益，政府其它部门利益与人防利益关系的基础。